승관(僧官)을 운영하는 제도이다. 승관은 불교 행정이라 할 수 있는 승정(僧政)을 담당하는 승려 관인을 말하는데, 넓은 의미에서 승관은 승려만이 아니라 승정과 관련된 속인 관료까지 포함한다. 승관 제도는 신라 진흥왕 대부터 확인된다. 550년(진흥왕 11)에 대서성(大書省), 551년에는 국통(國統)과 도유나(都維那) 등을 설치한 것이다. 그리고 624년(진평왕 46)에는 대도서(大道署)가 신설되었다. 651년(진덕왕 5)에는 국왕 직속 관부의 실무 직제로 대사(大舍)·사(史) 등을 두기 시작하였는데, 불교 행정을 관장하는 세속인 실무 관원으로도 대사(大舍)·사(史) 등이 설치된다. 또 785년(원성왕 1)에는 독립된 승정 기구로 정법전(政法典)을 설치하여 여기에 승관을 두었다. 고려시대에는 승록사(僧錄司)를 두어 승적(僧籍)의 관리, 사찰 주지 임명, 불교 행사 주관, 고승의 장례 및 탑비의 건립 등 불교 행정을 담당하도록 하였는데, 좌가(左街)와 우가(右街)로 구성된 승록사에는 도승통(都僧統) – 도승록(都僧錄) – 승록(僧錄) – 부승록(部僧錄) – 승정(僧正) – 승사(僧史) - 기사(記事)로 이어지는 승관의 직제를 두었다. 승관은 승과(僧科)를 통해 선발하였고, 승진의 단계를 의미하는 승계(僧階)는 승과에 합격한 후 ‘대덕(大德) → 대사(大師) → 중대사(重大師) → 삼중대사(三重大師)’로 승진하고, 그 이후 교종은 다시 ‘수좌(首座) → 승통(僧統)’으로, 선종은 ‘선사(禪師) → 대선사(大禪師)’로 승진하였다. 원(元) 간섭기에는 행정 실무의 총책임자를 의미하는 양가도승통(兩街都僧統), 석교도총섭(釋敎都摠攝)·양가도총섭(兩街都摠攝) 등의 승관이 출현하였고, 각 종파에는 도총섭이 설치되어 각 종파의 업무를 처리 감독하거나 사찰의 주지를 임명하였다. 그런데 공민왕 대 이후에는 각 종파의 도총섭에게 판사(判事)의 직함을 수여하여, 판조계종사(判曹溪宗事)·판화엄종사(判華嚴宗事)·판천태종사(判天台宗事)·판자은종사(判慈恩宗事) 등으로 바뀌었고, 석교도총섭과 양가도총섭은 선교도총섭(禪敎都摠攝)으로 명칭이 변경되었다. 한편 임금의 스승인 왕사(王師)와 나라의 스승인 국사(國師)는 신라시대부터 그 용어가 보이지만, 국가 제도로서 왕사와 국사를 운영한 것은 고려시대부터이다. 왕사와 국사에 책봉된 승려는 의례상 군신 관계를 초월한 예우를 받았으며, 대체로 실권을 가지기보다 상징적인 존재로서 의미를 가졌다. 왕사와 국사는 조선 초기까지 책봉되었으나 1394년(태조 2) 천태종 승려 조구(祖丘)가 국사로 책봉된 것이 마지막이었다. 조선시대에는 태종 대를 기점으로 승정이 개혁되어 승계도 그 체계가 대폭 간소화된다. 종래의 ‘중대사, 삼중대사’의 승계가 없어지고, ‘대덕 → 중덕’으로 간소화되었으며, 선종에서는 다시 ‘선사 → 대선사 → 도(都)대선사’, 교종에서는 ‘대덕 → 대사 → 도(都)대사’로 승진하였다. 그러나 이마저도 16세기에 승과와 함께 폐지되었다. 승직 역시 고려 말에 성립된 판사의 직함이 16세기까지 사용되었는데, 다만 세종 대에 모든 종파가 선종과 교종으로 통폐합되면서 판선종사(判禪宗事)와 판교종사(判敎宗事)만이 남게 되었다. 그런데 1592년 임진왜란이 발발하고 불교계에서 의승군을 구성하여 전쟁에 참여한 이후 도총섭 제도가 성립되었다. 청허 휴정은 선조로부터 팔도십육종도총섭(八道十六宗都摠攝)을 제수받았고, 그 아래에 총섭(摠攝)과 승장(僧將)을 두었다. 인조 대에 남한산성을 축조하는 데 의승군이 동원된 이후 산성이나 사고 등을 지키는 승군을 운영하였고, 승군에 총섭(總攝) – 승중군(僧中軍) – 교련관(敎鍊官) – 초관(哨官) – 기패관(旗牌官) 등 군사적 의미의 승관이 생겨났다.